經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng) 記者 杜濤

近期，一些地方審計(jì)部門公開了2023年當(dāng)?shù)仡A(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)工作報(bào)告（下稱“審計(jì)報(bào)告”），其中提及部分地方財(cái)政虛增收入、空轉(zhuǎn)問題突出。比如，四川省審計(jì)報(bào)告稱，部分地區(qū)將定向捐贈資金繳入同級財(cái)政，虛增財(cái)政收入4151.22萬元；青海省審計(jì)報(bào)告指出，2023年省級財(cái)政將收回的以前年度已列支2000萬元資金調(diào)入一般公共預(yù)算，虛增當(dāng)年財(cái)力。

一位地方審計(jì)部門財(cái)政審計(jì)科室工作人士表示，審計(jì)過程中發(fā)現(xiàn)財(cái)政收入和實(shí)際財(cái)力有很大的差距，這個(gè)差距來源就是虛增的收入。“有些收支項(xiàng)目，審計(jì)部門能從賬本上一眼就看出是通過空轉(zhuǎn)虛增的收入，例如某項(xiàng)財(cái)政收入為100元，又返還給企業(yè)90元。每年審計(jì)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的時(shí)候，其中一項(xiàng)內(nèi)容就是審計(jì)空轉(zhuǎn)的情況。這種情況每年都有，只不過很少對外透露。”

一位地方審計(jì)廳人士認(rèn)為，如此多的地方審計(jì)廳密集披露地方財(cái)政虛增、空轉(zhuǎn)問題，應(yīng)該是審計(jì)署關(guān)注到了此類問題。以前，地方財(cái)政空轉(zhuǎn)也時(shí)常出現(xiàn)，只不過財(cái)政收入形勢好的時(shí)候，空轉(zhuǎn)比例低?，F(xiàn)在財(cái)政收支壓力加大，空轉(zhuǎn)比例也有所增加。

在遼寧大學(xué)地方財(cái)政研究院院長王振宇看來，地方財(cái)政空轉(zhuǎn)是一個(gè)“老生常談”的問題，十余年前在地方縣級層面較為普遍，后期擠掉了一些“水分”。當(dāng)下的地方財(cái)政虛增和空轉(zhuǎn)現(xiàn)象再次出現(xiàn)，原因十分復(fù)雜，既涉及經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的因素，也與財(cái)政體制、民生等領(lǐng)域緊密相關(guān)。治本之策還在于不斷推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，適度做大財(cái)政蛋糕，理順政府之間的財(cái)政關(guān)系，同時(shí)嚴(yán)格遵循“以收定支”的原則，確保預(yù)算的科學(xué)性和可執(zhí)行性。

為何虛增

一位東部某省的區(qū)財(cái)政局長講述了“財(cái)政虛增”的發(fā)生時(shí)刻。

這位財(cái)政局長在當(dāng)?shù)貐^(qū)委書記的辦公室里，匯報(bào)了該地區(qū)目前的實(shí)際財(cái)政收支情況、平行縣區(qū)預(yù)計(jì)的收支情況、各縣區(qū)排名以及一項(xiàng)“若是財(cái)政考核指標(biāo)想再進(jìn)一步，可能還需要增加多少財(cái)政收入”的計(jì)劃。

區(qū)委書記在同意實(shí)施這項(xiàng)“虛增計(jì)劃”后，這位財(cái)政局長又到了區(qū)長的辦公室做了同樣的匯報(bào)。在獲得區(qū)長同意后，財(cái)政局長回到辦公室召集分管副局長，傳達(dá)了上級決定。分管收入的財(cái)政局副局長開始利用多種方式，“拔高”財(cái)政收入，以滿足各方面的要求。

多地的審計(jì)報(bào)告提及了2023年財(cái)政虛增和空轉(zhuǎn)的情況。內(nèi)蒙古自治區(qū)審計(jì)報(bào)告稱，4個(gè)盟市將不屬于非稅收入的資金征繳入庫或先征后返，虛增非稅收入286.49萬元；廣東省審計(jì)報(bào)告稱，3個(gè)市及3個(gè)縣通過國有企業(yè)購買國有資產(chǎn)等方式增加財(cái)政收入171.01億元，影響財(cái)政收入真實(shí)性和可持續(xù)性；河北省審計(jì)報(bào)告指出，1市7縣通過虛假處置公益性資產(chǎn)、多繳國有資本經(jīng)營收益或罰沒收入等方式，虛增財(cái)政收入24.95億元。

審計(jì)署駐重慶特派員辦事處朱飛在2024年發(fā)表的《審計(jì)“虛增財(cái)政收入”問題應(yīng)緊盯“空”和“轉(zhuǎn)”》一文中提到，經(jīng)濟(jì)下行影響下，一些地區(qū)財(cái)政收入短收嚴(yán)重，為彌補(bǔ)財(cái)政虧空、規(guī)避財(cái)政赤字，往往無中生有，在既定的財(cái)政收入范圍之外，將各種非財(cái)政資金繳入國庫，虛增財(cái)政收入，維持收支平衡。

在上述東部省份某區(qū)財(cái)政局長看來，地方財(cái)政虛增收入的動機(jī)來源于三方面：上級指標(biāo)考核壓力、地方政府自身的排名壓力和地方政府的化債壓力。

上述財(cái)政局長對經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)表示，上級單位一般在年初定預(yù)算目標(biāo)時(shí)，都會要求比上一年有所增長。但實(shí)際上，今年的稅收收入是下降的，部分稅源收入下降40%以上，要維持開支、實(shí)現(xiàn)年初的預(yù)算目標(biāo)，就不得不通過一些“技術(shù)手段”，比如空轉(zhuǎn)部分財(cái)政收入。

地方也有保住財(cái)政收入排名的需求。上述財(cái)政局長說，上級單位每季度會考核該地區(qū)財(cái)政收入情況，考核的側(cè)重點(diǎn)從財(cái)政績效、庫款保障能力轉(zhuǎn)變?yōu)樨?cái)政收入增長和稅收占比?！芭紶栆淮蔚箶?shù)第一也就罷了，也不能每個(gè)季度都是倒數(shù)第一。”他說。

此外，地方政府虛增財(cái)政收入的現(xiàn)實(shí)需求是降低地方的負(fù)債率或債務(wù)率。

2019年起，財(cái)政部推行地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等級評定制度，以債務(wù)率為考核標(biāo)準(zhǔn)，將不同區(qū)域劃分為“紅橙黃綠”四檔。即：紅（債務(wù)率≥300%）、橙（200≤債務(wù)率<300%）、黃（120≤債務(wù)率<200%）、綠（債務(wù)率<120%）。債務(wù)率指標(biāo)反映地方政府動用當(dāng)期財(cái)政收入滿足償債需求的能力，分為一般債務(wù)率和專項(xiàng)債務(wù)率。一般債務(wù)率、專項(xiàng)債務(wù)率的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警線均為100%。

上述財(cái)政局長認(rèn)為，如果不把地方財(cái)政收入這個(gè)分母做大，債務(wù)率就很容易掉入紅色區(qū)間。進(jìn)入這個(gè)區(qū)間，政府投資、舉債等各方面都會被限制，那就“什么工作也做不了”。

如何空轉(zhuǎn)

重慶市大足區(qū)審計(jì)局李佳玲在《國有企業(yè)間資產(chǎn)交易虛增財(cái)政收入審計(jì)探析——以W區(qū)財(cái)政審計(jì)為例》一文中提及，虛增財(cái)政收入手段多樣，常見方式主要有：虛收空轉(zhuǎn)、將教育收費(fèi)等違規(guī)繳庫、提前預(yù)征、自立名目亂收費(fèi)、延遲退庫等。虛收空轉(zhuǎn)方式涉及稅收收入和非稅收入，稅收收入中如土地增值稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等地方政府獨(dú)享稅收，資金容易循環(huán)。非稅收入中占比較高的收費(fèi)項(xiàng)目如土地出讓金、劃撥土地收入、國有資源資產(chǎn)有償使用收入、國有資產(chǎn)處置收入、國有資本經(jīng)營收入等，是虛增財(cái)政收入的主要項(xiàng)目。

朱飛在上述文章中提到，有的地區(qū)庫款保障水平長期低于財(cái)政部規(guī)定的合理區(qū)間，因此通過向國有企業(yè)借款或?qū)⑹聵I(yè)單位的事業(yè)收入繳入國庫的方式籌集財(cái)政資金，營造國庫充盈的假象；有的地區(qū)直接將專項(xiàng)債券資金上繳財(cái)政，用于平衡一般公共預(yù)算，虛增財(cái)政收入與違規(guī)使用債券資金并存；有的地區(qū)手段簡單粗暴，歲末缺錢時(shí)直接向企業(yè)攤派費(fèi)用、強(qiáng)制募捐，或違規(guī)征收“過頭稅”、亂罰款亂收費(fèi)等，財(cái)政收入造假的同時(shí)也破壞了營商環(huán)境，嚴(yán)重影響政府的公信力和正常的經(jīng)濟(jì)秩序。

在上述財(cái)政局長看來，財(cái)政空轉(zhuǎn)也需要合理的名目，要讓“圈外人”看起來是真的，事情是真事，項(xiàng)目是真項(xiàng)目，只不過資金沒形成真正的可用財(cái)力。“比如，將國有資源資產(chǎn)賣給本級國企，盡管有‘左口袋進(jìn)右口袋’的嫌疑，但流程是合規(guī)的?！?/p>

華東某縣區(qū)的財(cái)政人士對記者透露，該地主要通過土地使用稅和房產(chǎn)稅實(shí)現(xiàn)收入達(dá)到增長目標(biāo)。具體操作方式是：找一家即將破產(chǎn)且有欠稅的企業(yè)，大部分是當(dāng)?shù)貒衅髽I(yè)，財(cái)政部門通過各種方式提供給企業(yè)資金，企業(yè)利用這筆資金去稅務(wù)部門繳納此前拖欠的土地使用稅和房產(chǎn)稅。之所以選擇土地使用稅和房產(chǎn)稅，是因?yàn)檫@兩個(gè)稅種都是地方稅，收入完全歸地方所得。一般情況，土地使用稅和房產(chǎn)稅都是按照季度繳納，正常營業(yè)的企業(yè)不會提前繳納，但接近破產(chǎn)或者破產(chǎn)的企業(yè)，因?yàn)橥暧星焚~，可以補(bǔ)繳，這些企業(yè)成了財(cái)政空轉(zhuǎn)的“通道”。

財(cái)政部公布數(shù)據(jù)顯示，2024年上半年全國房產(chǎn)稅2337億元，同比增長20.1%；城鎮(zhèn)土地使用稅1298億元，同比增長11%。

上述縣區(qū)財(cái)政人士表示，地方財(cái)政也可以利用專項(xiàng)債虛增收入。因?yàn)閷ｍ?xiàng)債的使用單位很多都是地方城投和國有企業(yè)，撥付專項(xiàng)債后，部分資金用于項(xiàng)目建設(shè)，剩余資金則通過國有資本收入上繳的方式回到地方財(cái)政。

為什么難以改變

財(cái)政收入虛增、空轉(zhuǎn)的情況已經(jīng)存在多年。王振宇說，地方財(cái)政虛增、空轉(zhuǎn)是一個(gè)老生常談的問題。十余年前在地方縣級層面較為普遍，后來擠掉了一些“水分”。通過地方自有的小稅種先征后返、國有資產(chǎn)多次出售等方式“虛增”財(cái)政收入，有的地方“虛增”的比例甚至高達(dá)20%—30%。這一嚴(yán)重扭曲的政績觀也引起國家層面的高度重視，此后部分地區(qū)通過“擠水分”來坐實(shí)地方收入，并取得了一定成效，地方財(cái)政收入質(zhì)量得以階段性改進(jìn)。

近幾年，地方財(cái)政空轉(zhuǎn)現(xiàn)象有所“抬頭”。王振宇分析其背后的原因，一方面是連續(xù)三年的新冠疫情、大規(guī)模的減稅降費(fèi)，疊加房地產(chǎn)斷崖式下降等加劇了地方財(cái)政的收支矛盾，地方政府普遍面臨較為嚴(yán)峻的流動性短缺，確保地方財(cái)政收入增長也是一種客觀需要；另一方面是年初地方各級人大通過的財(cái)政收入增長目標(biāo)，具有較強(qiáng)的法定性，而通過行政層級向下分解的財(cái)政收入計(jì)劃任務(wù)，事實(shí)上成為上級年度考核的“硬性”指標(biāo)，具有“一票否決權(quán)”，是形成當(dāng)下地方財(cái)政空轉(zhuǎn)的一個(gè)重要原因。也就是說，更上一級政府關(guān)注的是財(cái)政匯總“數(shù)字”及其“增長”。

《中華人民共和國預(yù)算法》第五十五條規(guī)定，各級政府不得向預(yù)算收入征收部門和單位下達(dá)收入指標(biāo)。

王振宇說，財(cái)政收入虛增、空轉(zhuǎn)之所以難以改變，是由于部分地區(qū)實(shí)際上遵循“以支定收”預(yù)算思路。大量強(qiáng)剛性財(cái)政支出責(zé)任，倒逼地方政府在年初編制預(yù)算時(shí)不得不“虛增”收入盤子，否則預(yù)算將難以達(dá)到平衡。